Сегодняшняя военная промышленность не имеет ничего общего с системой военного производства США во время Второй мировой войны. Тогда эта отрасль была преимущественно государственной. "Новый курс" президента Франклина Рузвельта делал упор на экономическое регулирование и полагался на "алфавитные агентства", такие как Управление по контролю за прогрессом в сфере подготовки рабочей силы, имея в виду увеличение занятости и прокладывая путь для последующего заключения контрактов военного времени. Агентства "Нового курса" подготовили создание в 1942 году Совета по военному производству, который мобилизовывал бизнес и распределял ресурсы для фронта. Особое внимание в производстве вооружений было сосредоточено в основном на судо- и авиастроении. При этом военные компании базировались преимущественно в промышленных центрах на Северо-Востоке и Среднем Западе на государственных предприятиях, известных как заводы GOGO. Правительству принадлежало почти 90% производственных мощностей по созданию самолетов, кораблей, орудий и боеприпасов. Это контрастирует с сегодняшней картиной, когда с 2011 года произведенные частными корпорациями вооружения составляют более 88% новых заказов на закупки армии, а бизнес инвестирует более шести миллиардов долларов в год в военно-промышленный комплекс.

Когда японцы бомбили Перл-Харбор в 1941 году, федеральный контроль над оборонным производством и острая реакция администрации Рузвельта на это нападение позволили быстро перейти от гражданского к военному производству в таких компаниях, как Ford и General Motors, которые переключились с автомобилей на строительство бомбардировщиков. И процветали не только крупные компании. Федеральное правительство также стремилось поддержать мелких субподрядчиков, которые производили материалы военного назначения на государственных предприятиях. В военной отрасли тогда не доминировала небольшая группа влиятельных военных корпораций, в отличие от сегодняшней "большой пятерки": Boeing, General Dynamics, Lockheed Martin, Northrop Grumman и Raytheon.
Хотя масштабы производства вооружений для Украины и близко не сравнимы с тем, что было необходимо во время Второй мировой войны, тот период дает ценную информацию для понимания сегодняшних проблем. Как показал историк Марк Уилсон, успех военной мобилизации во время Второй мировой войны — способность стать "арсеналом демократии" — требовал централизованного планирования и государственного контроля над промышленностью. Это важный урок для тех, кто сегодня серьезно обеспокоен ситуацией в военно-промышленном комплексе США и его способностью поставлять Украине и ее союзникам дополнительное оружие. В период Второй мировой войны государственное военное производство (а не только частная инициатива) потребовалось, чтобы обеспечить союзные державы вооружениями и военными материалами, необходимыми для победы над державами Оси, а также для того, чтобы положить конец широко распространенной безработице, возникшей в результате Великой депрессии.

Большой бизнес

Федеральные усилия по стимулированию занятости за счет ВПК закончились в 1960-х годах. Военные подрядчики пролоббировали в Конгрессе смягчение правительственного контроля для того, чтобы начать приватизацию в оборонной отрасли еще до окончания Второй мировой войны. Необходимость мобилизации военно-промышленного комплекса во время Корейской войны показала растущую мощь частного предпринимательства в военных делах США. Когда в 1950 году разразилась война, президент Гарри Трумэн полагался как на указы администрации, так и на законы Конгресса (включая Закон об оборонном производстве 1950 года), чтобы стимулировать частные, а не государственные инвестиции в вооруженные силы. Как указал историк Тим Баркер, 90% военного производства во время Корейской войны приходилось на частный бизнес.

После войны в Корее федеральное правительство уже целенаправленно стремилось создавать рабочие места в частном оборонном секторе и в университетах, работающих над проектами, финансируемыми Пентагоном. Администрация уже больше не думала о государственной занятости в ВПК. По словам президента Дуайта Эйзенхауэра, федеральное правительство тогда считало, что оно обязано создавать рабочие места для расширения "сотрудничества с наукой и промышленностью". Правительство США также стремилось превзойти Советский Союз в космосе и гонке вооружений за счет роста численности и повышения квалификации американской рабочей силы. Потрясенный запуском советского спутника в 1957 году Эйзенхауэр подписал закон 1958 года об образовании в области национальной обороны, который предусматривал предоставление государственных стипендий и ссуд американцам, получающим дополнительное высшее образование (включая докторские степени) в области науки и передовых технологий, связанных с оборонной промышленностью. Программа привела к росту среднего класса, финансируя нуждающихся студентов, которые хотели делать карьеру в сфере обороны. Закон об образовании в области национальной обороны увеличил благосостояние американцев, превратив тысячи из них в средний класс и создав прецедент для правительства по субсидированию рабочих мест в частном бизнесе для обеспечения национальной безопасности.

При администрациях Кеннеди и Джонсона министр обороны Роберт Макнамара инициировал ряд реформ, которые одновременно уменьшили производство обычных вооружений и закрыли крупные объекты GOGO. К тому времени, когда военные операции США во Вьетнаме переросли в полномасштабную войну в 1965 году, большинство оборонных производств уже не были государственными предприятиями. В последующие годы отрасль все больше полагалась на принадлежащие государству заводы, управляемые частными подрядчиками, что давало таким компаниям больше свободы действий в их деятельности. Растущая независимость отрасли и снижение подотчетности государству привели к негативным последствиям в годы войны во Вьетнаме. К концу 1960-х годов члены Конгресса, особенно Уильям Проксмайр, сенатор-демократ от Висконсина, открыто говорили о растратах и злоупотреблениях в бюджете Пентагона. "Меня, как гражданина и сенатора, удручает информация о том, что оружие у нас стоит слишком дорого, поставляется армии слишком поздно и работает далеко не так, как указано в технических характеристиках", — говорил Проксмайр в 1970 году. Тем не менее Конгресс оказался не в состоянии обеспечить соблюдение устойчивых норм и правил в оборонной промышленности.
В последующие десятилетия скорость приватизации и снижение контроля со стороны Конгресса только усилились. Когда из-за перерасхода средств и ошибок в управлении финансами крупные военные компании, такие как Lockheed, едва не оказались на грани банкротства, частные игроки военно-промышленного комплекса начали жаловаться на недостаточную прибыль. После Вьетнама на Конгресс уже оказывалось меньше давления с требованиями тщательного наблюдения за военной отраслью, а Министерство обороны встало на путь содействия военным подрядчикам в получении большей прибыли, поощряя частные инвестиции в военные заводы и производство оружия. Это подготовило почву к событиям 1980-х и 1990-х годов.

Тайная вечеря

Вьетнам был последней крупной войной для ВПК США. После окончания войны в 1973 году и начала сокращения оборонного бюджета, американская военная промышленность переключилась на продажу оружия за границу. Рост экспорта вооружений в страны Глобального юга — с 404 миллионов долларов в 1970 году до 9,9 миллиарда долларов в 1974 году — также совпал с деиндустриализацией и передачей производства американской военной техники зарубежным странам в рамках аутсорсинга. Это привело к закрытию заводов и сокращению рабочих мест в военно-промышленном комплексе Соединенных Штатов. Теперь больше комплектующих и запчастей для американской военной отрасли производилось за границей. И с 1960 по 1975 год численность персонала военных предприятий США сократилась на 9,8%. В таких районах Соединенных Штатов, как Новая Англия, численность гражданских и военных работников на них сократилась на 50%.
К 1980-м годам и Пентагон, и Конгресс все больше беспокоили явные недостатки оборонно-промышленной базы США. Законодатели опасались, что "растущая зависимость Соединенных Штатов от иностранных источников", по словам представителя Демократической партии Ричарда Айкорда из Миссури, поставит под угрозу боеготовность страны. В 1988 году Пентагон предупредил, что "в чрезвычайной ситуации в стране последствия широкой зависимости от иностранных источников могут быть запредельной".

Хотя президент Рональд Рейган и продолжал наращивать военные мускулы США, увеличив расходы на оборону со 176,6 миллиарда долларов в 1981 году до 325,1 миллиарда долларов в 1990 году (эти расходы выросли до более чем 6% ВВП в период с 1982 по 1988 год), он не смог решить эти проблемы. Вместо этого военные расходы при Рейгане отдавали приоритет экспериментальным проектам, таким как ракета MX и Стратегическая оборонная инициатива, воображаемая система противоракетной обороны, которая защитит Соединенные Штаты от ядерного нападения. Программа, получившая прозвище "Звездные войны", обошлась правительству США в 30 миллиардов долларов, прежде чем президент Билл Клинтон отменил ее в 1993 году. Администрация Рейгана также вкладывала деньги в суперсовременные боевые самолеты, такие как бомбардировщик-невидимка B-2 и истребитель-невидимка F-22, вместо того, чтобы финансировать менее гламурные закупки артиллерии и боеприпасов.
Рейгану так и не удалось должным образом модернизировать оборонные заводы в Соединенных Штатах и восстановить необходимое количество рабочей силы в оборонном секторе. Зато крупнейшие концерны ВПК получали самые высокие прибыли именно при Рейгане. К 1987 году Пол Бернски из профсоюзного объединения АФТ-КПП предупреждал Конгресс, что "средние и небольшие американские компании ВПК, составлявшие ядро обороны США не находят поддержки со стороны администрации Рейгана. Многие обанкротились, особенно субподрядчики в малом и среднем бизнесе". Другие субподрядчики сочли оборонный бизнес менее прибыльным в 1980-х годах и переключились на другие источники получения дохода. Политика Рейгана также совпала с "антиправительственным духом", который пронизывал американскую политику в те годы и определял решения по национальной обороне, принимаемые как демократами, так и республиканцами. Этот дух даже повлиял на реформу оборонных закупок в 1980-х годах. Когда репортеры обнаружили безудержное расточительство и злоупотребления в процессе военных закупок, включая открытие того, что ВМС США платили по 600 долларов за сиденья для унитаза, Комиссия Паккарда 1986 года раскритиковала неэффективность администрации как основной источник проблемы. "Национальные оборонные программы много теряют из-за неэффективных процедур, мошенничества и нечестности", — написала комиссия. Вера в свободную торговлю, снижение затрат и "эффективность" активизировала аутсорсинг оборонной промышленности, приведя к тому, что в этом секторе продолжали увольнять американских рабочих. В начале 1980-х годов число работников оборонной отрасли США достигало своего пика в 3,2 миллиона человек, постоянно снижаясь до сегодняшнего числа до всего 1,1 миллиона.

Когда окончание холодной войны привело к обсуждению "дивидендов мира" и американские политики начали переоценивать, сколько тратить на оборону, военные подрядчики почувствовали, что должны сделать выбор: консолидироваться или погибнуть. На печально известном обеде в Пентагоне в 1993 году, известном среди представителей военной отрасли как "Тайная вечеря", руководители министерства обороны США предупредили руководителей крупнейших компаний ВПК, что военный бюджет вот-вот резко сократится. Заместитель министра обороны Уильям Перри сказал им: "Мы ожидаем, что оборонные компании разорятся. Мы будем стоять и смотреть, как это будет происходить".
Подрядчики поняли этот месседж администрации и начали консолидацию. Объем слияний увеличился с 300 миллионов долларов в 1990 году до 20 миллиардов долларов к 1996 году. Количество компаний, производящих тактические ракеты, сократилось с тринадцати до трех, а военные самолеты — с восьми до двух. Клинтон надеялся, что эта консолидация снизит затраты в отрасли и упростит процесс заключения военных контрактов. Однако ни того, ни другого не произошло. Были сокращены тысячи рабочих мест, а администрация Клинтона предложила только весьма скудную помощь тем, кто только что потерял работу.

Хотя расходы на оборону снова выросли после 11 сентября 2001 года, в оборонной промышленности мало что изменилось. Консолидация продолжала расти во время "войны с терроризмом" и в настоящее время достигла рекордных показателей из-за влияния частных инвестиционных компаний. Действительно, последние статистические данные показывают, что за последние два десятилетия более 500 военных компаний были выкуплены частным капиталом, что придало оборонным предприятиям только дополнительную нестабильность и неподотчетность государству.Высокий уровень долга частных инвестиционных компаний, отсутствие у них ответственности перед общественным надзором и более высокий риск дефолта не служат интересам национальной безопасности США. В дополнение к роли частного капитала, инновации и модернизацию оборонной промышленной базы обещало увеличение числа оборонных стартапов в Кремниевой долине. Но эти обещания так и не были реализованы.
Между тем военные компании продолжают отдавать приоритет дорогим заказам, а не производить более дешевые боеприпасы. Например, программа F-35 Joint Strike Fighter оценивается в 1,6 триллиона долларов от начала до конца. Производство же более мелких заказов — ракетных двигателей, шарикоподшипников, труб, стальных корпусов и других необходимых для украинцев материалов — не так прибыльно и до недавнего времени имело меньшее значение как для правительства США, так и для оборонных подрядчиков. Местечковые интересы и лоббирование также исказили приоритеты Пентагона и вынудили армию поддерживать контракты на устаревшие программы, такие как боевой корабль береговой обороны. Как заявил в марте заместитель министра обороны США Уильям ЛаПланте Эрику Липтону в интервью The New York Times, "Соединенные Штаты действительно позволили производственным линиям остыть и спокойно наблюдали, как устаревают комплектующие и запчасти к их военной технике". Несмотря на это, военная отрасль продолжает гнаться за инвестициями в дорогостоящие передовые самолеты и ракеты, такие как бомбардировщик-невидимка B-21 и межконтинентальная баллистическая ракета LGM-35 Sentinel, даже несмотря на то, что эти программы предсказуемо приведут к массовым отставаниям в сроках выполнения и перерасходу средств, которые должны покрывать американские налогоплательщики.

Домашний фронт

Эта 70-летняя история консолидации, приватизации, аутсорсинга, сокращений рабочих мест, бездействия федерального правительства и погони за большей прибылью создала "идеальный шторм", который теперь препятствует оказанию военной помощи Украине, а также, возможно, и в других будущих конфликтах. Как сообщалось в Politico и The Wall Street Journal, у Соединенных Штатов нет необходимых ресурсов рабочей силы для производства запрошенного Украиной количества противотанковых ракет Javelin, тем более после того, как Украина "сожгла" еще только запланированное пятилетнее производство Javelin уже в первые шесть месяцев конфликта. Вдобавок всего за девять месяцев Киев израсходовал и то, что только должно было стать шестилетним производством зенитных ракет Stinger. Один из немногих американских государственных заводов, управляемых военными подрядчиками, производящий черный порох, необходимый для артиллерийских снарядов, взорвался в 2021 году и так и не был восстановлен, поскольку не мог приносить достаточно прибыли. Ожидается, что в обозримом будущем сбои в глобальных цепочках поставок будут мешать оборонной промышленности. Хотя военная отрасль надеется на увеличение продаж и прибылей в следующем году, в ней сохраняются давние задержки, перебои с поставками и перерасход средств.

Соединенные Штаты не могут исправить эти проблемы в краткосрочной перспективе или в одночасье повернуть вспять эту историю. В ближайшей и долгосрочной перспективах комплексные решения требуют участия государства и усиления контроля над оборонной отраслью. Военная реформа должна выходить за рамки проблем слияний, приобретений или аудита, хотя изменения необходимы на всех этих фронтах. Конгресс должен переосмыслить оборонную реформу, извлекая уроки из прошлого, когда Соединенные Штаты действительно были "арсеналом демократии". Ключевой вывод из того времени заключается в том, что нам необходимо более активное федеральное вмешательство в оборонную промышленность, если промышленность собирается производить "убыточное" оружие.
Не за горами признаки всеобъемлющей двухпартийной оборонной реформы. Сенатор Элизабет Уоррен, демократ из Массачусетса, возглавила законодательную инициативу по вопросам консолидации и монополизации в военной отрасли, и ее поддерживают некоторые республиканцы, такие как сенатор Чак Грассли, республиканец из Айовы. Их усилия похвальны, учитывая, что многочисленные субподрядчики, которые оказались столь полезными и необходимыми для победы во Второй мировой войне, сегодня вообще не существуют, потому что они не могут конкурировать с монопольной мощью "большой пятерки".

Сегодня эксперты больше всего беспокоятся о том, как пополнить запасы оружия, чтобы Соединенные Штаты не истощили свой военный арсенал. Но накапливать оружие у нас сейчас невозможно, учитывая нехватку квалифицированной рабочей силы в Америке. Оборонные подрядчики годами испытывают огромные трудности с наймом работников военной отрасли, которая часто требует от своих сотрудников дополнительной профессиональной подготовки или двухгодичного диплома. Обучение и подготовка будущих оборонщиков требует времени, которого сейчас у Украины нет. Производство оружия не может быть запущено по чьей-то одномоментной воле. Чтобы создать более стабильную и квалифицированную рабочую силу, Соединенные Штаты должны поддерживать активное формирование рабочих мест во всех секторах занятости, а не только в обороне, чтобы американцы обладали навыками и подготовкой, необходимыми во время кризиса. Байден пытается решить эту проблему с помощью Закона о чипах и науке, который он подписал в 2022 году. Стимулом для принятия нового закона является конкуренция Соединенных Штатов с Китаем, и закон спонсирует гранты и ссуды для студентов, стремящихся к карьере в научно-технических областях. Но администрация Байдена должна выйти за рамки одной этой программы и принимать дополнительные меры по субсидированию высшего образования и созданию рабочих мест в мирное время. Это поможет возродить переживающие бедствие постиндустриальные города, которые участвуют в производстве военной помощи Киеву, но наверняка испытают экономический спад, когда украинский конфликт закончится. К таким городам относится, например, Камден, штат Арканзас, или Трой, штат Алабама, где более 25% населения живет за чертой бедности. Соединенные Штаты должны увеличить рабочую силу в стране на долгосрочную перспективу для обеспечения здоровья своей собственной демократии, а не только для своих интересов национальной безопасности, связанных с Россией и Китаем.

Это особенно важно, учитывая историческое нежелание нашей военной отрасли диверсифицировать свою деятельность или быстро адаптироваться к потребностям американских войск, участвующих в конфликтах. Во время войн в Ираке и Афганистане солдаты США регулярно сталкивались с нехваткой снаряжения и боеприпасов. Во многом это было связано с тем, что к 2004 году только один завод в Миссури производил боеприпасы для всей армии, по сравнению с пятью во время войны во Вьетнаме. Плюс у нас имелся только один производитель защитных бронежилетов. В течение многих лет наша военная промышленность при поддержке Пентагона пыталась делать больше с меньшими затратами, консолидировать свои силы, чтобы затем нарастить производство во время кризиса. Но эта стратегия не работала для США в прошлом, а теперь не работает и для Украины.
Соединенные Штаты не могут быть "арсеналом демократии" для Украины или любой другой страны, если они не будут более качественно выстраивать свою внешнюю и внутреннюю политику таким образом, чтобы улучшить жизнь американских граждан. Чтобы лучше служить Украине, США должны больше инвестировать в будущее собственного населения, а не только в свои оборонные возможности.

Автор: Майкл Бренес (Michael Brenes) — исполняющий обязанности директора программы Брэди-Джонсона по военной стратегии и преподаватель истории в Йельском университете.

Ссылка