(1) Возврат к «нормальным» отношениям в том смысле, что Россия и Запад вновь начнут сотрудничать и вполне обоснованно считаться «партнерами».
(2) Нестабильные враждебные отношения, в условиях которых будет оспариваться линия разграничения между Россией и «Западом», будут отсутствовать четкие правила взаимодействия, меры по контролю над вооружениями в отношении размещения военных сил и средств не будут достаточно эффективными и не смогут содействовать сохранению военной стабильности. При этом будет существовать серьезная и постоянная опасность возникновения войны — гораздо более высокая, чем сегодня.
(3) Стабильные враждебные отношения, при которых линия разграничения и правила взаимодействия между Россией и Западом вполне понятны и признаны сторонами. Меры по контролю над вооружениями способствуют повышению стратегической и региональной стабильности, и у России практически нет оснований нападать на своих соседей, а опасность возникновения войны между Россией и НАТО крайне мала. То есть, примерно такие же отношения, какие были у нас с Советским Союзом во время второй фазы холодной войны.
Эти три сценария не являются универсальными, однако все другие (например, Россия присоединяется к Европе и становится частью западной коллективной системы) представляются либо очень, либо крайне маловероятными. По-видимому, их еще следует рассматривать в качестве идеальных вариантов — поэтому в нашем случае, скорее всего, будет не один конкретный сценарий, а некое сочетание всех трех.
Например, мы сможем стать свидетелями осторожного возврата к нормальным отношениям в некоторых аспектах экономических отношений — параллельно с некоторыми подвижками в вопросе установления правил взаимодействия, шагами по укреплению доверия и заключением соглашений по размещению вооружений. И все же, каким бы ни был результат, в целом его можно будет отнести к одному из этих трех сценариев.
На мой взгляд, учитывая аннексию Россией Крыма, ее участие в сепаратистских мятежах на востоке Украины и общую политическую атмосферу в России, Сценарий № 1 можно считать очень маловероятным. То есть, я сомневаюсь, что в ближайшие пять лет произойдет нормализация отношений — в результате смены режима или какого-то другого резкого изменения политики в Москве, либо в результате того, что Запад в конечном итоге признает аннексию Крыма и согласится с гегемонией России в ее «ближнем зарубежье».
Если использовать количественные оценки, то я бы сказал, что вероятность Сценария № 1 составляет всего 10%.
Сценарий № 2 представляется мне очень нежелательным для всех сторон, включая Россию и ее ближайших соседей — причем, не только из-за существующей опасности возникновения войны, но и ввиду того, что продолжающееся геополитическое противостояние по принципу «кто кого» негативно скажется на всех участниках в экономическом и в политическом плане. К сожалению, вероятность развития этого сценария, на мой взгляд, довольно высока и, возможно, составляет 55%.
Следовательно, вероятность Сценария № 3 — стабильно враждебных отношений — составляет примерно 35%. Правда, Сценарий № 3 не так плох, как Сценарий № 2, поэтому, учитывая, что он вполне возможен, именно к нему и должны стремиться политики и стратеги на Западе (и я бы добавил — в России).
В таком случае, в чем могут состоять специфические особенности Сценария № 3?
А точнее, где будет проходить линия раздела между Россией и Европой, и каким образом можно будет добиться относительной стабилизации отношений?
Я являюсь сторонником заключения договора о безопасности с созданием буферной зоны между Россией и НАТО, в которую в идеальном варианте войдут Белоруссия, Украина, Грузия и Азербайджан. Главное условие создания такой зоны было бы простым и однозначным — государства, входящие в буферную зону, не будут входить ни в какие союзы по обеспечению коллективной безопасности — будь то двухсторонние или многосторонние — обеспечивающие взаимные оборонные обязательства, и на их территории не будут вводиться иностранные войска — сменяемые или какие-либо другие.
Каждая из «нейтральных» стран будет иметь право по желанию получать военную помощь извне от других стран или альянсов, но совместные военные учения должны будут проводиться за пределами буферной зоны. Кроме того, каждая из стран буферной зоны будет иметь право договариваться по своему усмотрению о проведении мероприятий необоронного характера совместно с другими странами или международными организациями (например, с Европейским союзом или Евразийским союзом).
Можно было бы создать подобную буферную зону после реального прекращения огня и разведения войск на востоке Украины. Параллельно следовало бы ввести в демилитаризованную зону международные миротворческие силы, в числе которых, возможно, будет и определенный российский контингент, необходимый для взаимодействия с сепаратистами (с целью замораживания конфликта приблизительно по образцу Приднестровья, но, видимо, с привлечением миротворческих контингентов стран ЕС).
В этом случае Киев мог бы отказаться от своих требований проведения в сепаратистских районах выборов и других мероприятий в соответствии с украинским законодательством и от стремления получить определенный контроль над участком границы с сепаратистскими районами. А Россия/сепаратисты точно так же могли бы отказаться от своих требований внести изменения в конституцию Украины.
Помимо прочих можно было бы выбрать модель, согласно которой буферная зона была бы наделена законным статусом путем подписания договора между шестью государствами — Россией, США, Белоруссией, Украиной, Грузией и Азербайджаном. Хотя на практике достаточно было бы подписать соглашение лишь между двумя государствами — США и Россией.
Если бы США и Россия согласились не состоять ни в одном из альянсов (НАТО или ОКДБ), в состав которых входила бы какая-нибудь из четырех нейтральных стран или же которые разместили бы свои войска в этих четырех странах, уже этого было бы достаточно для достижения результата.
Возможны и другие варианты конфигурации распределения сил.
Например, можно было бы разрешить Белоруссии остаться в составе ОКДБ — подобно тому, как Эстония, Латвия и Литва находятся в составе НАТО. Но при этом следовало бы ограничить количество сил и средств России и ее ядерного потенциала в Белоруссии с одной стороны, и иностранных контингентов сил НАТО в Эстонии и Латвии — с другой стороны.
Таким образом, будет разрешено размещение определенного количества российских сил и средств в Белоруссии (где их в настоящее время очень немного) и определенных иностранных контингентов сил НАТО в странах Балтии. Однако количество этих сил и средств должно быть небольшим. В состав нейтральных стран можно также включить Молдавию или Азербайджан, который остался за пределами такой буферной зоны исключительно из-за своего географического положения.
Разумеется, я прекрасно понимаю, что существуют серьезные политические преграды, препятствующие расстановке сил в любом из вариантов — особенно в ближайшей перспективе. Кремлю будет нелегко внушить необходимость подобных действий и общественности в целом, и воинственно настроенным силовикам в частности, если учесть то, какие настроения царят сегодня в России. Но еще труднее это будет сделать администрации Обамы, учитывая, что на нее уже оказываются серьезное давление в связи с договором по иранской ядерной программе и торговыми соглашениями со странами по ту сторону Тихого и Атлантического океанов.
Причем, ситуация вряд ли изменится в результате того, что в США уже идет предвыборная кампания, или в связи с тем, что преемник Обамы — кем бы он ни был — скорее всего, будет гораздо менее склонен идти на компромисс с Москвой в вопросах безопасности — во всяком случае, на первых порах.
И, видимо, самым главным является то, что многие грузины и украинцы воспримут формальный отказ в членстве в НАТО и подписание с Москвой соглашений по вопросам безопасности как постыдное предательство своих интересов и либерально-демократических надежд.
Проблема, однако, состоит в том, что возможные альтернативные варианты — еще хуже для всех сторон и, особенно, для самих стран, граничащих (с Россией). Это связано со значительной политической напряженностью, спадом экономического роста и военной нестабильностью в сочетании с реальной угрозой возникновения в любой момент в будущем войны между НАТО и Россией вдоль весьма протяженных российских границ с Западом и с Кавказом.
Иными словами, я не представляю, каким образом «ястребы» на Западе или на Украине — и особенно в Грузии — смогут ответить утвердительно на следующие вопросы:
— Готовы ли страны НАТО коллективно или США в одиночку тратить деньги и брать на себя риски, связанные с обеспечением эффективных средств устрашения и сдерживания вдоль всех границ России со странами запада и Кавказа — в том числе с Финляндией и странами Балтии? (Следует отметить, что один высокопоставленный натовский военный недавно открыто заявил, что Россия при желании может захватить страны Балтии за два дня — думаю, это преувеличение, но проблема, несомненно, обозначена).
— В случае возникновения вооруженного конфликта с Россией, обязательно ли победит НАТО, если учесть, что Россия будет воевать у своих границ, что она обладает огромной и на сегодняшний день устрашающей военной машиной и, прежде всего, имеет в своем распоряжении тысячи единиц тактического и стратегического оружия, которое, как я полагаю, она при необходимости применит?
— Если и когда у границ с Эстонией и Латвии начнутся масштабные и необъявленные военные учения, насколько масштабными и опасными они должны быть, чтобы НАТО отдала приказ о переброске своих сил быстрого реагирования в страны Балтии? Пойдет ли на это политическое руководство, если оно опасается, того, что спровоцирует упреждающий удар России, и если учесть, что принимая решения, НАТО руководствуется принципом согласованности? (На официальном сайте НАТО о порядке развертывания сил и средств говорится следующее: «Любое решение о развертывания сил реагирования НАТО является согласованным политическим решением, принимаемым в каждом конкретном случае всеми 28 участниками Совета НАТО — основного органа альянса, отвечающего за принятие политических решений»).
— Каким образом отреагирует Запад, если, например, российские войска из Калининграда захватят Готланд, другие острова Балтийского моря и/или какие-то территории Эстонии, Латвии и Литвы, а затем Кремль заявит, что при попытке вытеснить российские войска с этих территорий он применит ядерное оружие?
— Уверены ли западные «ястребы» в том, что, если существующие нестабильные враждебные отношения не улучшатся, Кремлю рано или поздно не удастся посеять дальнейшую рознь в Европе (и без того испытывающей значительное напряжение) с целью развала европейского блока или вызвать в Европейском союзе разногласия по таким вопросам как предоставление военной помощи Украине, принятие мер в ответ на военные провокации России и ее политику балансирования на грани войны, или военные расходы и наращивание сил НАТО у своих восточных границ?
— Имеет ли смысл рассчитывать на «смену режима» в Москве или хотя бы на существенное изменение политики в отношении Запада в обозримом будущем? Существует ли вероятность того, что российские власти будут более оптимистично воспринимать расширение НАТО на восток или наращивание сил альянса у российских границ? (Должен уточнить, что, на мой взгляд, в нынешней ситуации усиление оборонного потенциала НАТО на востоке вполне уместно). Не безопаснее ли смириться с идеей того, что у нас с Россией начался длительный этап враждебных отношений? И если да, не следует ли попытаться минимизировать риск возникновения войны на этом этапе?
— И, наконец, разумно ли рассчитывать на то, что Грузия и Украина добьются политической стабилизации, экономического благополучия или станут «европейскими» странами, если будут жить по соседству с огромной, сильной и агрессивной страной, которая намерена на неопределенный срок превратить их жизнь в кошмар?
Не думаю, что западные «ястребы» смогут ответить на эти вопросы утвердительно. Более того, я уверен, что и у российских воинственно настроенных политиков нет утвердительных ответов на аналогичные вопросы, стоящие пред Россией.
Экономический спад в России начался еще до украинского кризиса, и резкий поворот России в сторону Китая обойдется ей очень дорого и приведет к собственным геополитическим рискам, что многие специалисты, конечно же, понимают.
И что самое главное, как может страна, ВВП которой в 20 раз меньше ВВП Запада, выиграть в затяжном геополитическом противостоянии с Евросоюзом и США, тем более, если она окажется в состоянии непосредственного вооруженного конфликта с НАТО?
Короче говоря, продолжительная военная нестабильность вдоль протяженных и оспариваемых границ с Белоруссией, Украиной, Грузией и Азербайджаном — в которых попеременно возникают напряженные ситуации — с участием ведущих мировых ядерных держав, периодически балансирующих на грани войны, объективно не выгодно ни одной из сторон. Поэтому было бы разумно попытаться избежать этой нестабильности. Но я не считаю, что это возможно, пока не будет достигнута определенная договоренность с Москвой о создании буферной зоны и размещении обычных вооружений и ядерных сил ТВД.
С учетом вышесказанного, хотел бы отметить семь важных особенностей создания официальной буферной зоны между НАТО и Россией.
1. Нейтральный статус не подразумевает разоружения
Согласно международному праву, нейтральные страны наделены определенными правами и обязанностями по отношению к воюющим сторонам, однако они не обязаны разоружаться. Это касается как нейтральных стран на постоянной основе, например, Швейцарии, так и стран, с временным нейтральным статусом (которые придерживаются нейтралитета в определенной войне).
Поэтому еще раз напомню, что нейтралитет предусматривает определенные ограничения военного характера в отношении способности страны наращивать собственный оборонный потенциал. В отношении того, что предлагаю я, армии Украины и Грузии могут и дальше проводить совместные с НАТО учения за пределами своих стран, участвовать в миротворческих миссиях, получать военную помощь и закупать оружие — в том числе и летальное — у западных и других стран. Белорусские солдаты и офицеры (если Белоруссия будет включена в буферную зону) смогут делать то же самое, получая военную помощь от России и других стран и покупая у них оружие.
При том, что в вопросах закупок оружия или его размещения для нейтральных стран никаких ограничений не предусмотрено, они могут участвовать в многосторонних договорах по контролю над вооружениями (например, в новом договоре ДОВСЕ) или даже в двухсторонних договорах по контролю над вооружениями — в перспективе с Россией (например, в договорах о системах ПРО или размещении у границ баллистических или крылатых ракет малого радиуса действия).
2. Нейтралитет может способствовать повышению безопасности нейтральных стран
Понятие национальной безопасности имеет такие составляющие как «предложение» и «спрос». Другим словами, безопасность можно обеспечить за счет мер обороны, предпринимаемых в одностороннем порядке и в рамках международных альянсов (предложение), либо путем отказа от создания угрозы для других стран, то есть, вынуждения противника нанести удар (спрос).
Например, Коста-Рика, у которой нет армии с 1948 года, или Швейцария, вооруженные нападения на которую не совершались с 1815 года, когда на Венском конгрессе она была объявлена нейтральным государством. В той или иной степени это относится и к Лихтенштейну (с 1868 года), причем Австрия, Швеция и Финляндия соблюдали нейтралитет во время холодной войны и остаются нейтральными (более-менее, см. ниже) по сей день.
Вполне очевидным является то, что «спрос», как составляющая безопасности, имеет особое значение — хотя по масштабам она несущественна — для небольших стран, граничащих с большими и сильными странами. Учитывая характер отношений с Россий, Украина и Грузия должны поставить перед собой цель — повысить свою обороноспособность таки образом, чтобы это не стало объективной угрозой для России, или же постараться устранить поводы для нападения со стороны России таким образом, чтобы затраты на нападение значительно превышали возможные выгоды.
Таким образом, обе стороны в этом уравнении будут вынуждены в целях защиты своих стран усиливать меры безопасности и при этом предпринимать любые действия для внутреннего развития своих стран.
3. Нейтралитет может способствовать экономическому процветанию
Швейцария, Финляндия, Швеция, Австрия и Лихтенштейн — это все очень богатые страны. Что точно не способствует экономическому процветанию, так это война. Это достаточно ясно.
4. Нейтралитет не служит препятствием для вступления Украины и Грузии в Евросоюз
Хотя здесь все гораздо сложнее, чем может показаться на первый взгляд, поскольку в Лиссабонском договоре, подписанном на саммите ЕС, есть глава об общей политике безопасности и обороны, являющаяся частью политики ЕС в вопросах коллективной безопасности и обороны.
Однако если бы страны-кандидаты в ЕС согласились, то, как мне кажется, можно было бы найти какие-то способы их отказа от участия в Коллективной политике безопасности и обороны. Более того, Австрия, Финляндия, Ирландия, Мальта и Швеция являются действительными членами Евросоюза, но при этом от своего нейтрального статуса формально не отказались.
Как бы то ни было, Москву гораздо больше беспокоит соседство со странами, собирающимися вступить в НАТО или позволившие разместить на своей территории американские войска, поэтому мне кажется, в конечном счете, можно что-либо придумать, чтобы Москва могла спокойно воспринимать вступление своих соседей в ЕС.
К тому же, следует добавить, что быть «европейцами» и вступить в Евросоюз — это не одно и то же. Ни Швейцария, ни Норвегия членами ЕС не являются, но каждая из этих стран — в полном смысле европейская, не говоря уже об их экономическом благополучии.
Станут ли Украина и Грузия «европейскими» странами, будет зависеть, главным образом, от эффективности их государственных институтов, действий правительства и убеждений, а не от членства в ЕС. (Хотя нельзя отрицать, что именно стремление стать членом ЕС всегда было и по-прежнему остается очень мощным стимулом для приобретения «европейских» признаков — в отличие от утверждения, что для этого быть в составе ЕС не обязательно).
5. Украине и Грузии ни в коем случае не будут предлагать вступить в НАТО
Неофициальным условием вступления в НАТО является контроль над внешними границами, поскольку это позволяет повысить безопасность альянса в целом. Ни Украина, ни Грузия этим критериям не соответствуют. При вступлении в НАТО каждая из этих стран подпадает под действие 5 главы договора НАТО о коллективной безопасности, что, в конечном счете, будет означать, что страны-члены НАТО сразу же окажутся в состоянии войны с Россией.
А этого допустить нельзя. Более того, вступление в НАТО должно быть одобрено всеми странами-членами альянса. Какова вероятность того, что французы, немцы и даже британцы — не говоря уже о греках или венграх — согласятся принять в альянс Украину, если это создаст угрозу войны с Россией?
Как мне кажется, на пути к расширению НАТО возникают сплошные преграды. Руководство НАТО постоянно уверяет в том, что вопрос членства Украины и Грузии в ближайшее время будет решен, практически ни одна западная страна не стремится в НАТО, Россия уверена, что если она не предпримет жесткие и небезопасные меры, то НАТО будет постоянно расширяться на восток. И после вступления в альянс ни одна страна не сможет воспользоваться всеми преимуществами коллективного договора о безопасности.
6. Заключение договора о безопасности с Москвой не означает признания аннексии Крыма или независимости Абхазии, Южной Осетии, Приднестровья, ДНР или ЛНР
Подписание договора о безопасности с Москвой не предусматривает признания легитимности аннексии Крыма Россией или интервенции на востоке Украины подобно тому как, подписание Хельсинкских соглашений не означало, что США или их союзники должны были признать законность присоединения балтийских республик к СССР или гегемонию Советского Союза в Восточной Европе.
(В случае если Украина и Россия когда-нибудь придут к соглашению, в результате которого Киев согласится на какую-то компенсацию за аннексированный Крым, западные страны подпишутся под любым решением Киева, но не ранее, чем это произойдет). Причем, это отнюдь не будет означать отрицания того факта, что путинский режим глубоко порочен, и что Россия — во всяком случае сейчас — крайне враждебна по отношению к Западу и при этом очень сильна. Но, несмотря на это, она считает, что так и должно быть.
7. НАТО не обязана принимать в свои ряды страны, которые не способствуют повышению коллективной безопасности альянса
НАТО придерживается политики, согласно которой каждая страна имеет право определять своею ориентацию в вопросах внешней политики и вступать в военные альянсы по своему усмотрению. Возможно, этот принцип звучит вполне логично, но он отнюдь не означает, что каждая страна или альянс обязаны заключать союз с другими странами — демократическими или нет.
Проще говоря, Украина и Грузия имеют полное право стремиться к вступлению в НАТО, но НАТО имеет полное право отказать им в этом.
И на самом деле, как уже отмечалось выше, для вступления в НАТО необходимо одобрение всех стран-членов альянса. В случае с США для этого необходимо получить согласие не менее двух третей от общего числа сенаторов. И естественно, что Сенат имеет полное право отклонить заявку, если сочтет это необходимым.
Точно так же здесь нельзя не упомянуть о самом главном принципе — ни одна третья сторона (читай Россия) не имеет права препятствовать желанию других стран вступить в альянс. Возможно, это тоже звучит слишком принципиально, но страны-члены НАТО, решая вопрос о принятии страны в свой состав, имеют полное право учитывать не только свои собственные интересы, интересы альянса в целом и интересы стран-кандидатов, но и интересы других затронутых стран — в том числе и России.
Я считаю, что на самом деле, в процессе принятия решений о членстве они обязаны исходить из соображений практичности и учитывать геополитические последствия вступления в альянс той или иной страны. Именно так поступили западные страны, согласившись предоставить нейтралитет Австрии в качестве условия вывода из страны советских войск в соответствии с положениями Декларации о независимости Австрии или Австрийского государственного договора, подписанного в 1955 году. Именно этого принципа следует придерживаться и сегодня, решая вопрос о вступлении в НАТО Украины и Грузии.
Оригинал публикации: Here's the most realistic endgame for the crisis between Russia and NATO
