«Я сторонник перекройки карты, – заявила председатель Совета Федерации в эфире одного из федеральных телеканалов, говоря о перспективе укрупнения регионов. – Есть субъекты Федерации, которые точно нежизнеспособны в силу объективных причин, а не потому, что там плохие губернаторы. Надо укрупнять регионы, и не просто по чьей-то воле, а имея под этим экономические, инвестиционные и иные обоснования».
Валентина Матвиенко давно известна как последовательный сторонник такого укрупнения. Еще в бытность губернатором Санкт-Петербурга она не раз высказывалась в пользу слияния Северной столицы с Ленинградской областью. А в 2013 году в ходе встречи с депутатами Госсовета Татарстана заявила, что 83 субъекта для России – это много, «они очень неравновесны по своему экономическому, социальному развитию и потенциалу», поэтому рано или поздно «жизнь заставит» вернуться к теме сокращения их количества.
Заставила ли жизнь, или речь пока что идет о предварительной дискуссии, непонятно – «хит-парад» претендентов на укрупнение Матвиенко не огласила ни тогда, ни сейчас. Однако накануне ее коллега по Совету Федерации, сенатор от Брянской области Сергей Калашников в интервью порталу Regions.ru заявил, что речь может идти о создании двух «суперсубъектов» на территории ЦФО – объединении Смоленской, Брянской, Калужской и Орловской областей и объединении Липецкой, Воронежской и Рязанской.
Необходимость начать с регионов Средней полосы Калашников пояснил так: «Там расположены области, с одной стороны, с однотипной схемой хозяйствования, с другой – они дополняют друг друга распределением производительных сил. При этом они находятся в разных юрисдикциях, то есть субъекты разные, что, я считаю, не способствует концентрации экономических усилий данных территорий».
Кроме того, сенатор от Брянщины допускает возможность объединения ряда республик Поволжья (Чувашии, Мордовии, Марий Эл) в единый субъект, «не имеющий национальной окраски», а также укрупнения дальневосточных регионов. «Еврейскую автономную область, Амурскую область следует объединить с Хабаровским краем, поскольку у них один тип хозяйствования. Быть может, имеет смысл присоединить к ним и Владивосток», – конкретизировал он.
Неэффективные – на выход
Таким образом, под слияние могут попасть те субъекты, которым, казалось, нечего бояться. В прошлом десятилетии упразднение коснулось так называемых субъектов-«матрешек». На волне «парада суверенитетов» в период распада Советского Союза ряду административно-территориальных единиц РСФСР удалось повысить свой статус до уровня полноценных субъектов Федерации, но далеко не все из них впоследствии доказали свою состоятельность в социально-экономическом смысле.
В итоге в прошлом десятилетии было ликвидировано шесть автономных округов – Усть-Ордынский Бурятский (вошел в состав Иркутской области), Агинский Бурятский (объединен с Читинской областью в Забайкальский край), Коми-Пермяцкий (вместе с Пермской областью образовал Пермский край), Корякский (присоединен к Камчатской области с образованием Камчатского края), а также два аналогичных образования на территории Красноярского края – Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) округа.
В результате количество субъектов РФ сократилось с 89 до 83, однако некоторым «матрешкам» удалось пережить волну укрупнения. В частности, это республики Адыгея, Карачаево-Черкесия и Горный Алтай (до 1990 года – автономные области в составе, соответственно, Краснодарского, Ставропольского и Алтайского краев), Еврейская автономная область (в советский период входила в состав Хабаровского края) и Чукотский автономный округ, бывший до 1992 года частью Магаданской области. Еще три «матрешки» сохраняют двойной статус – самостоятельного субъекта РФ и части другого региона. Это Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, связанные с Тюменской областью, и Ненецкий автономный округ, формально входящий в состав Архангельской области.
Теперь в экономической несостоятельности подозреваются не только национальные автономии. Многие регионы Европейской части России тоже могут оказаться в числе первых кандидатов на укрупнение. Тем более что идея ликвидировать регионы, не демонстрирующие успехов в экономике, далеко не нова. Например, несколько лет назад Минэкономразвития РФ во главе с нынешней главой ЦБ Эльвирой Набиуллиной предлагало создать на территории России семь мегаагломераций, переселив в них основную часть населения страны.
На региональном уровне вопросы дальнейшего укрупнения, исходя из чисто экономических соображений, тоже обсуждаются довольно давно. Можно, например, вспомнить о давней дискуссии относительно объединения Волгоградской и Астраханской областей в Нижневолжский край, причем под эгидой Астрахани, а не Волгограда с его пораженной хронической депрессией экономикой и постоянными внутриэлитными конфликтами. «Благодаря хаосу во власти, который продолжается уже пятый год (смена трех губернаторов-«варягов» и шести сити-менеджеров в Волгограде), область имеет весомые снижения по всем ключевым экономическим показателям, – заявил газете ВЗГЛЯД бывший мэр города-героя Роман Гребенников. – Оборот розничной торговли, объем сдачи жилья в эксплуатацию и прочие показатели – в минусе. При таком подходе к делу вполне может возникнуть мысль о необходимости слить наш депрессивный регион с другим, благополучным, например с Саратовской или Астраханской областью».
Прощупывание почв
Тем не менее, по мнению политолога Юрия Гиренко, недавнее заявление Матвиенко пока следует рассматривать лишь как прощупывание общественного мнения. Даже если идея дальнейшего укрупнения регионов получит положительную реакцию, полагает он, вряд ли федеральный центр будет заниматься этим в текущем году, поскольку любое изменение административной карты повлечет за собой изменения и в «нарезке» избирательных округов для выборов в Госдуму, которая уже принята и утверждена.
«Некоторое дальнейшее выравнивание регионов по размеру, численности населения и экономическому потенциалу имеет смысл, но нельзя сказать, что это слишком насущная проблема. Это была актуальная задача там, где шла речь о малонаселенных регионах на востоке страны, но если брать небольшие, давно сложившиеся области в Центральной России, то от укрупнения может быть больше вреда, чем пользы», – подчеркнул Гиренко.
Генеральный директор аналитического центра «Московский регион» Алексей Чадаев также склонен считать, что доносящиеся из Совета Федерации призывы к укрупнению пока что носят декларативный характер. В частности, комментируя идею объединения Липецкой, Воронежской и Рязанской областей, он напоминает, что главы этих регионов Алексей Гордеев и Олег Королев входят в «высшую лигу» российского губернаторского корпуса, поэтому весьма сложно представить, как можно осуществить такое слияние на практике. Кроме того, отсталыми их не назовешь: в последней версии исследования качества жизни в российских регионахРИА «Рейтинг»Воронежская и Липецкая области оказались рядом – на восьмом и девятом местах соответственно.
Вместе с тем Чадаев видит в обострении этой дискуссии инструмент давления на глав условно неэффективных регионов. «В ближайшем окружении Москвы успехами в экономике может похвастаться разве что Калужская область, поэтому губернаторам ЦФО дается вполне понятный сигнал. Недавняя досрочная отставка главы Тульской области – событие из этой же серии», – полагает политолог.
В заявлениях сенаторов просматривается и более долгосрочная стратегия. Идея сокращения количества субъектов РФ через их слияние вполне вписывается в курс федерального центра по сокращению государственных расходов везде, где только можно, полагает руководитель центра экономических исследований Института глобализации и социальных движений Василий Колташов. В принципе, такими же соображениями руководствовались и в прошлом десятилетии, когда ликвидировали безнадежно дотационных «матрешек» (особенно учитывая чудовищный уровень коррупции в некоторых из них, таких как Усть-Ордынский и Агинский автономные округа). Но сейчас финансовое положение многих регионов гораздо хуже. По данным Минфина, совокупный госдолг субъектов Федерации с февраля 2013 по февраль 2015 года вырос с 1,281 до 2,136 трлн рублей. Поэтому сокращение расходов при укрупнении может коснуться не только чиновничьего аппарата, но и социальной инфраструктуры, к примеру, школ и больниц.
«То, что в России есть богом забытые регионы, это не их родовая черта. Чиновники говорят: мы поддерживаем экономически успешные регионы – а что делать с неуспешными? На что они могут рассчитывать? Брать кредиты у коммерческих банков, а затем, оказавшись на грани банкротства, попытаться собирать больше налогов с населения? Тогда укрупнение, конечно, выглядит логичным решением: если вы убыточны, мы можем вас объединить и уменьшить расходы», – рассуждает Колташов.
Но у такой политики, по его мнению, есть обратная сторона – сокращение вложений в развитие территорий. Столь значительное количество регионов в России, напоминает Колташов, изначально было результатом стремления государства к более интенсивному экономическому развитию, и разрастание бюрократии было связано как раз с освоением территории страны. Еще в дореволюционный период огромные генерал-губернаторства показали себя неэффективными, власть не могла обеспечивать решения многих проблем на местах, поэтому их стали дробить на сравнительно мелкие губернии, многие из которых сохранились до сегодняшнего дня. С этой точки зрения новое укрупнение регионов, полагает Колташов, станет серьезным шагом назад.
Примечательно, что сенатор Сергей Калашников, аргументируя идею укрупнения регионов, также апеллирует к дореволюционному опыту: «Екатерина Вторая, к примеру, утвердила 40 губерний, сейчас субъектов 85, то есть в два раза больше. Это неправильно», – заявил сенатор, развивая общие положения «доктрины Матвиенко».
