Акт призван создать единые рамки для экономических и персональных санкций против России по трем поводам. Первый: враждебные действия РФ в киберпространстве (формальная причина для создания акта — он появился после отчета ФБР о внешнем влиянии из РФ на выборы в США), российские агрессивные действия по отношению к странам-соседям (присоединение Крыма, Украина, Южная Осетия, Абхазия) и необходимость системного отстаивания демократии и борьбы с коррупцией в Восточной Европе. В целом конструкция акта напоминает финальные версии санкционных актов США 1996 года против Ирана (ILA и ISLA) — по сути, это подразумевает постепенный переход от секторальных санкций к общеэкономическим, хотя и не предусматривает, как в случае с ILA и ISLA, фронтального запрета на всю внешнюю торговлю.

От хакеров до нефтяников

В первой части документа, посвященной киберпреступности, речь идет де-факто о секторальных санкциях по отношению к структурам и лицам в РФ, имеющим отношение к «враждебной киберактивности» в США, по аналогии с секторальными санкциями США к РФ в военно-промышленном комплексе. Речь идет об идентификации таких структур и лиц в течение 180 дней после подписания акта, аресте их активов и активов в США, использующихся ими, визовых запретах, запретах на сделки резидентов США с ними, в том числе на кредиты выше $10 млн сроком более года, сделки по покупке структурами США их активов и т. д. Реализовывать эти санкции (и делать исключения) может уже только Дональд Трамп. На эти мероприятия бюджету США предлагается выделить в 2018–2019 годах $25 млн.

Вторая часть — «противодействие военной активности РФ» — гораздо шире. С одной стороны, это прямой запрет на признание в США в той или иной форме Крыма территорией РФ, а Абхазии и Южной Осетии — независимыми государствами, и де-юре, и де-факто, включая печать госструктурами признающих это карт. Ни одно судно под флагом США не может ходить так, как будто Крым — часть России, а Абхазия не Грузия. Это же относится к самолетам американских перевозчиков. В чем именно должно выражаться игнорирование, документ не поясняет. Но очевидно, что в такой формулировке авиакомпании США, например, не смогут воспользоваться ни одним коридором в воздушном пространстве Крыма, в обслуживании которого участвуют российские диспетчеры.

Чрезвычайно жесткие меры предлагается ввести в отношении российского ТЭКа. Так, под санкции подпадет любой инвестор, вложивший $20 млн и более в любую деятельность, «прямо и существенно влияющую на способность РФ разрабатывать нефтяные и газовые ресурсы». Запрещены и инвестиции от $5 млн, если их совокупный объем за любые последовательные 12 месяцев превысил $20 млн. Впрочем, если воспринимать эти определения буквально, то ничто не мешает перечислять инвестиции траншами менее $5 млн. Похожим образом уже сейчас обходятся ограничения на предоставление долгосрочного финансирования (сроком больше 30 дней): кредиты просто продляются каждые 30 дней.

Более неприятно выглядит то, что санкции могут быть введены для компаний, передавших в аренду или предоставивших России товары, услуги и технологии для «поддержания или увеличения производства нефти, нефтепродуктов и природного газа», если стоимость одного товара превышает $1 млн или общий объем сделок больше $5 млн за 12 месяцев. Эта мера если и не означает полный запрет поставок оборудования, то очень близка к нему. В частности, запрет распространяется на оборудование для модернизации НПЗ, которое большей частью закупается в Европе, США и Японии. До сих пор российская нефтепереработка вообще не была затронута международными санкциями.

Эта мера также может весьма серьезно сказаться на динамике добычи нефти, так как российские нефтяники по-прежнему активно закупают оборудование для проведения гидроразрывов на традиционных месторождениях. Более того, многие работы осуществляются западными подрядчиками «под ключ». «Кое-какие шаги по импортозамещению сделаны, но если запрет будет полным, отрасль ждут тяжелые времена и сокращение бурения»,— говорит один из наших собеседников. Но если поставки западных буровых растворов, насосов и запорной арматуры все-таки можно в течение нескольких лет заместить, уточняет он, то этого нельзя сказать про нефтеперерабатывающее оборудование, системы IT и связи.

И, наконец, законопроект подразумевает введение санкций за инвестирование более $1 млн (либо более $5 млн за 12 месяцев) в российские экспортные трубопроводные проекты, либо предоставление товаров, услуг, технологий для создания и поддержания энергетических трубопроводов в России. Это прямо угрожает проектам «Газпрома», в частности Nord Stream-2, так как он подразумевают инвестиции со стороны западных компаний или банков.

Дюжина для нарушителей

К компаниям или гражданам, которые нарушат описанный выше режим ограничений, согласно документу, может быть применен широкий список санкций. Так, им может быть отказано в поддержке американского Эксимбанка и доступе к госзакупкам в США, они не смогут получить разрешения на поставки товаров или услуг из США, а также кредиты американских банков. Если под санкции подпадет финансовое учреждение, оно не сможет работать с американскими долговыми инструментами, обменивать валюту и т. д. Компания, подпавшая под санкции, может столкнуться с запретом трансакций в долларах, запретом осуществлять сделки на территории США. Американские власти также могут запретить вкладывать деньги в долговые инструменты такой компании или ее акции. Те же меры, в том числе запрет на въезд в США, могут быть применены персонально к менеджменту санкционных компаний.

Отдельными статьями (секции 210–201 проекта акта) президенту США предписывается воспользоваться 5 или более санкционными инструментами из представленных 12 (от запрета кредитования банками США до полного запрета любых финансовых операций) в отношении структур—резидентов США, участвующих в приватизации госсобственности в России или в размещении ее суверенного долга. На практике применение этих мер будет означать так или иначе запрет для американских инвесторов покупать российские госактивы и евробонды.

Вероятность одобрения существует

Все эти акты президент США может ввести после консультаций с соответствующими комиссиями Конгресса. Действие второй части проекта акта может быть окончено при соблюдении двух условий: прекращение участия РФ в конфликте на Украине и выход РФ из военной операции в Сирии. Законопроект при этом никак не ограничивает президента США в введении персональных прежних санкций по акту 2015 года IEEPA, в рамках которых проводились ранее санкционные действия российских структур и физических лиц в России, на Украине и в самопровозглашенных ДНР, ЛНР, Абхазии и Южной Осетии.

Наконец, третья часть проекта акта может быть принята как отдельный закон США — «Акт 2017 года по борьбе с коррупцией и в поддержку демократии в Европе и Евразии». В ее рамках в течение 90 дней после принятия закона Госдепартамент США должен определить контролируемые и спонсируемые Россией государственные СМИ и сети «антизападного характера дезинформации и информационных фальсификаций» и выпускать раз в год отчет о них для Конгресса. Вместе с международными структурами и НКО в 2018 году должен быть создан европейско-евразийский демократический и антикоррупционный фонд с софинансированием из бюджета США объемом $100 млн — он должен как пропагандировать идеи демократии, информационной свободы и пр. в России и сопредельных странах, так и вести антикоррупционную агитацию.

Впрочем, все не ограничится по планам разработчиков акта именно агитацией — Минфину США проектом предписывается создать в рамках Сети борьбы с финансовыми правонарушениями подразделение, которое будет отслеживать нелегальные финансовые операции структур России в банковской системе США, помогать аналогичным структурам в Европе с теми же полномочиями, а также анализировать (с юридическими последствиями) владение подпадающих под акт структур недвижимостью в Соединенных Штатах.

Третья часть также может выполняться, как и первая, только президентом Дональдом Трампом — формулировки акта предполагают, по крайней мере в части финрасследований, что подразделение Минфина США может создаваться во второй половине 2017 года. Вторую часть акта — нефтяные санкции и ограничения на участие США в госдолге РФ и приватизации — в теории может выполнить, если Конгресс США успеет сделать проект акта законом до 19 января, и действующий президент Барак Обама.

Санкции в случае принятия длятся десять лет с возможностью продления. Успеет ли команда из десяти сенаторов дать такую возможность уходящему главе США, покажет весьма необычный политический расклад в Конгрессе вокруг законопроекта.

Бенджамин Кардин — автор законопроекта о новых санкциях против РФ — ранее был главным лоббистом наказания Москвы за смерть аудитора Сергея Магнитского. Так, еще в апреле 2010 года он попросил госсекретаря Хиллари Клинтон закрыть въезд в США для 60 российских чиновников, причастных к смерти Сергея Магнитского. Спустя два с половиной года соответствующий законопроект был принят Конгрессом и подписан президентом Бараком Обамой.

Шансов на принятие столь жесткого законопроекта в нынешних условиях немного. В частности, начальник аналитического департамента УК «БК-Сбережения» Сергей Суверов, занимающийся финансовыми и энергетическими вопросами, оценивает их в 40%. «Люди, которые инициировали новые ограничительные меры (среди них — демократ Бенджамин Кардин и республиканец Джон Маккейн. - Ред.), авторитетны, но пока в Конгрессе солидного большинства у них нет»,— заявил эксперт. Он пояснил: «Сейчас идет игра на опережение действий Дональда Трампа. Авторы законопроекта хотят противодействовать возможному улучшению отношений с Россией, в связи с чем и возникла эта инициатива». Впрочем, как добавляет Суверов, в Америке сейчас «сильны антироссийские настроения, поэтому вероятность одобрения новых мер все-таки существует».