Туск, ныне занимающий должность председателя Европейского совета, предлагает проводить остро необходимую общую энергетическую политику, однако реализовать его предложение будет трудно по нескольким причинам. Во-первых, энергетический союз положит начало дипломатическому сражению в сфере энергетики между Польшей и Германией, чья энергетическая политика под названием Energiewende по-прежнему неразрывно связана с прямыми поставками российского газа. Во-вторых, в предложенной Туском структуре отсутствуют многие из тех идей, что сформировали рамки для рассмотрения вопроса об энергетическом союзе ЕС в 2007 и 2008 годах, куда входит снижение углеродных выбросов и диверсификация поставщиков энергоресурсов. И наконец, газ - намного сложнее других полезных ископаемых, таких, как уран, которым Европа прежде пыталась распоряжаться коллективно.
Неравенство влияния
Россия обеспечивает поставки более трети потребляемой в Европе нефти и чуть меньше 30% газа, но от российских энергоресурсов не все страны зависят одинаково. Так, весь газ, потребляемый в прибалтийских странах Эстонии, Латвии и Литве, а также в Болгарии, Финляндии и Словакии, приходит из России. Греция и Чехия обеспечивают за счет российских поставок 70% своих потребностей, а Австрия, Германия и Польша чуть меньше половины. Бельгия и Голландия импортируют из России лишь 5% потребляемого ими газа, а Кипр, Дания и Швеция вообще не покупают российский газ.
В результате Россия может диктовать цены чрезмерно зависимым странам, таким, как Латвия и Литва, зная, что иного выбора у них нет (хотя сейчас эта зависимость сократилась, так как Литва в этом месяце открыла в Клайпеде терминал сжиженного природного газа, накопительной емкости которого достаточно для ее прибалтийских соседей). А вот Германия с Австрией могут обратиться к другим поставщикам, если Россия будет навязывать им непомерные цены. Например, в 2012 году Газпром, являющийся крупнейшим в России поставщиком природного газа и одной из самых больших газовых компаний в мире, брал с Германии за поставляемый газ на 15% меньше, чем с Литвы. Как отмечал заместитель председателя Еврокомиссии по энергетике Гюнтер Эттингер (Günther Oettinger), «чем сильнее монополия Газпрома в отдельных странах, тем более высокую цену он может назначать».
Германия, со своей стороны, может вести с Россией переговоры и добиваться благоприятных условий по долгосрочным контрактам на поставки газа. Ряд крупных немецких компаний, таких, как Wintershall и E. ON Ruhrgas, обеспечили себе доступ к газовым запасам России, поскольку по трубопроводу «Северный поток» газ оттуда напрямую идет в Германию через Балтийское море. В таких комфортных для нее условиях Германия не торопится поддерживать непримиримую кампанию ЕС по обеспечению энергобезопасности от России.
Другие крупные государственные компании из германского энергетического сектора также относятся к предложению Туска весьма неоднозначно, хотя энергетический союз может принести им выгоду, поскольку крупный европейский покупатель газа позволит Германии и остальным странам Европы добиться снижения цен на газовые поставки. Но пока эти крупные газовые компании сохраняют тесные связи с российскими поставщиками, они будут противиться любым предложениям по дальнейшему усилению конкуренции на рынке.
Ссоры соседей
Внутри ЕС Германия и Польша также спорят по вопросам своей национальной энергетической политики. В рамках своей политики Energiewende, которая была официально объявлена в 2000 году после 30-летнего периода дебатов и дискуссий об экологической устойчивости, Германия пытается бороться с глобальным потеплением. С тех пор Германия старается сокращать объемы выбросов СО2, и в период с 2005 по 2010 годы вполне успешно делала это, уменьшая их на 1% ежегодно. (К сожалению, впоследствии выбросы СО2 начали увеличиваться примерно такими же темпами.)
Испытывая глубокое недоверие к России, Польша широко использует уголь, который она может добывать на собственных шахтах, и который является для нее основным источником энергии, составляя около 54% в общем объеме потребления. Вследствие этого польский импорт российского газа в четыре с лишним раза меньше немецкого.
С учетом такой зависимости от угля Польша активно сопротивляется попыткам ЕС еще больше сократить углеродные выбросы. В отличие от других стран Евросоюза, и особенно Германии, где в дискуссиях об энергетической политике преобладают такие темы как устойчивое развитие с учетом будущих потребностей и диверсификация энергоресурсов, Польша основное внимание уделяет энергетической безопасности. В этой стране устаревшая энергетическая инфраструктура, особенно в сфере производства, передачи и распределения электроэнергии. Польские электростанции не только неэффективны. Они не соответствуют строгим требованиям ЕС по выбросам. В предстоящие три года Польше придется закрыть свои самые неэффективные энергоблоки, что лишит ее 6000 мегаватт вырабатываемой электроэнергии, или 20% от общей установленной мощности.
Естественно, пока ЕС осуществляет переход к более экологичным источникам, польские представители в Европарламенте настойчиво голосуют против энергетических планов Еврокомиссии. Они часто одиноки в своей оппозиции. Сегодня, когда переход к низкоуглеродной энергетике в Европе и во всем промышленно развитом мире превращается в неизбежность, Польша сталкивается с долговременными и крайне дорогостоящими проблемами, связанными со снижением зависимости от угля. Вот почему Туск призывает Европу в полной мере воспользоваться имеющимися запасами ископаемого топлива, такого как уголь. Он приводит следующий довод: «Нам надо бороться за чистоту планеты, но мы должны иметь безопасный доступ к энергоресурсам и рабочим местам, чтобы финансировать эту работу».
Хотя Туск со своим предложением отстаивает энергетические интересы собственной страны, он прав, когда говорит о том, что Европа не может бороться за рациональное и экологичное природопользование без учета экономических последствий такой борьбы. Как было отмечено выше, все усилия Германии по уменьшению углеродных выбросов за последние пять лет были сведены к нулю. В прошлом году Германия удовлетворяла 45,5% своих энергетических потребностей за счет угля, что является самым высоким показателем с 2007 года. Она также потеряла ядерные источники энергии, когда в ответ на аварию в Фукусиме, произошедшую в марте 2011 года, ее правительство закрыло восемь атомных электростанций. К 2022 году Германия планирует закрыть остальные 17 АЭС. Как следствие этого, выработка электроэнергии на немецких атомных электростанциях снизилась по отношению к общему объему потребления с 22,5 до 15,4%.
Германия все активнее использует возобновляемые источники энергии для выработки электричества, однако ветер и солнце являются нестабильными производителями, в связи с чем увеличивается риск отключений. Неустойчивость в выработке электроэнергии из возобновляемых источников можно компенсировать за счет угля и газа, но газ стал слишком дорогим по отношению к цене вырабатываемого электричества. Хотя выбросы от газа в два раза меньше, чем от угля, энергопроизводителям он не по карману без значительных субсидий. Используя уголь, энергетические компании в Германии зарабатывают примерно 5 евро на каждом мегаватт-часе, а при производстве электроэнергии на газовом топливе теряют 17 евро за мегаватт-час. Доля электроэнергии, вырабатываемой в Германии из возобновляемых источников, приближается к 25%, однако остальные 75% являются обременительными для окружающей среды. А неустойчивость производства из возобновляемых источников в сочетании с намерением закрыть все АЭС еще больше усилит зависимость Германии от угля в выработке электричества.
Меняя расклад
Предложение Туска не только направлено на решение проблем энергетической безопасности и экономической стабильности в Европе, но и является плохо замаскированным контрнаступлением на энергетические и экологические целевые показатели Европы на текущий и 2030 год.
В своем нынешнем состоянии энергетическая политика ЕС основана на Зеленой книге от 2006 года, где излагается стратегия создания экологичной, конкурентоспособной и безопасной энергетики за счет развития возобновляемых энергоисточников, строительства внутреннего энергетического рынка и укрепления энергетической солидарности между странами-членами. В 2007 году ЕС принял закон, в который были включенные многие положения из Зеленой книги.
ЕС признает, что чрезмерная зависимость от России как поставщика природного газа вызывает наибольшую обеспокоенность в его энергетической сфере. Однако политика снижения такой зависимости ведет к отставанию Европы в вопросах промышленной конкурентоспособности, но не к уменьшению высоких цен на энергоресурсы.
Чтобы снизить зависимость от российского газа, Еврокомиссия в 2008 году приняла комплекс мер по укреплению своих отношений со странами-поставщиками, по усилению безопасности транзитных коридоров, а также по ускоренному развитию энергетической инфраструктуры, особенно системы трубопроводов. Результативность данного плана зависит от степени солидарности среди стран-членов ЕС и от их согласия разнообразить источники энергии и круг поставщиков, особенно что касается природного газа. В этих целях центр тяжести в политике ЕС был перенесен на укрепление взаимосвязи с балтийскими странами, на прокладку южного коридора для перекачки газа с Каспийского моря и с Ближнего Востока, на строительство терминалов СПГ для снижения зависимости от газовых поставок из Ирана, с Ближнего Востока и из Африки в средиземноморские порты, а также на создание объединенной сети передачи электроэнергии и газа от севера до юга Европы. Между тем, развитие технологий позволяет сегодня перевозить сжиженный природный газ на большие расстояния, что дает ЕС возможность получать его из Австралии и США.
Эти меры способны в какой-то мере решить энергетические проблемы ЕС, но они не оказывают немедленного влияния на энергетические цены, которые в Европе по-прежнему намного выше, чем в остальных частях света. Промышленные предприятия и частные потребители в ЕС платят за электричество в два раза больше, чем в США, а цены на природный газ в странах Евросоюза в 3-4 раза выше, чем в Соединенных Штатах и России. Среди прочего, эти издержки ставят ЕС в очень невыгодное положение в плане привлечения инвесторов в энергозависимые страны. Высокие цены на европейскую энергию являются следствием не только зависимости Европы от зарубежных энергопоставок из Алжира, Нигерии, Норвегии, Катара и России, но и амбициозных обязательств ЕС в вопросах энергоэффективности и борьбы с климатическими изменениями.
В этом смысле предложение Туска о создании единого для Европы органа по закупкам газа имеет простую экономическую логику: один крупный покупатель способен добиться гораздо более выгодных условий от поставщика, чем десятки маленьких заказчиков, действующих по отдельности. Единая организация, созданная в рамках энергетического союза, уравновесит шансы против Газпрома и позволит двум сторонам вести переговоры на равных. Если это произойдет, Европа сможет приступить к разрушению российской монополии на газовые поставки и открыть свой энергетический рынок для свободной конкуренции.
Но реализация этого предложения связана с большими сложностями. Туск сравнивает энергетический союз с Европейским сообществом по атомной энергии (Евратом), которое действует от имени всех стран ЕС при закупках урана для европейских атомных электростанций, помогает в переговорах с поставщиками и обеспечивает покупателям одинаковый доступ к поставкам, придерживаясь при этом принципов энергетической безопасности. Однако осуществлять закупки природного газа централизованно гораздо труднее. В отличие от урана, для определения будущих потребностей в газе требуются более сложные расчеты, а для обеспечения регулярных и бесперебойных поставок на открытом рынке нужна его большая гибкость и маневренность.
Но эти трудности в создании энергетического союза не могут быть основанием для отказа от идеи Туска. Однако механизм централизованных закупок, действующий под надзором Еврокомиссии, добьется успеха только при выполнении трех условий. Первое, он не должен подменять рыночную торговлю на виртуальных газовых хабах, но должен работать в увязке с такой торговлей. Второе, этот механизм следует применять только на переговорах по долгосрочным контрактам, что обеспечит некую степень прозрачности в исключительно закрытом процессе составления газовых соглашений — ведь Газпром очень часто включает секретные положения в свои контракты с такими покупателями как Германия, которые заключаются на 25 лет. Третье, этот механизм не должен препятствовать частным европейским компаниям вести конкурентную борьбу за долю рынка и не должен мешать свободному доступу к этому рынку, что возникает тогда, когда такой доступ предоставляется только крупным энергетическим поставщикам.
Одна цена для всех
Во время своего визита в Польшу в этом году еврокомиссар по энергетике Гюнтер Эттингер выразил поддержку идее создания энергетического союза. «Мы хотим, чтобы на общеевропейском рынке была одинаковая цена на газ», — сказал он после встречи с Туском. Признав, что в настоящее время страны-члены ЕС покупают российский газ на основе двусторонних контрактов с Москвой и платят за него разную цену, Эттингер заявил, что централизованные закупки дадут ЕС дополнительные рычаги воздействия на переговорах, снизят цену и помешают России использовать цены на газ для достижения своих политических целей. «Страны ЕС не могут согласиться и не согласятся на игру Москвы по принципу «разделяй и властвуй», — отметил он.
Далее, хотя доля ЕС в общем объеме газового экспорта из России составляет 80%, а Россия за счет нефти и газа получает около половины бюджетных поступлений, она все равно сможет использовать эти энергоресурсы в качестве инструмента политического давления, если в будущем у нее появится устойчивая возможность осуществлять поставки на альтернативные рынки Китая, Японии и Кореи, и если она увеличит объемы морских перевозок СПГ.
Предложение Туска способствует ускоренному налаживанию взаимосвязей на европейском газовом рынке и развитию сотрудничества среди членов ЕС. Оно может также обеспечить им дополнительные рычаги влияния, когда встанет вопрос об усилении прозрачности в реализации энергетических сделок между Россией и Украиной. ЕС должен занять твердую позицию, требуя от России выполнять свои контрактные обязательства по поставке газа на Украину, которыми Путин, похоже, специально пренебрегает последние полгода. Далее, Россия не должна использовать свой двусторонний спор с Украиной в качестве оправдания для срыва газовых поставок в Европу.
Официальное создание энергетического союза дело трудное, но осуществимое. Европа заключала аналогичные договоренности в таких областях как поставка ядерного топлива и банковская политика, хотя первоначально налицо были сомнения в возможности этого. Среди прочего, предложение Туска привлечет внимание к одной из самых серьезных стратегических проблем Европы — к газовому господству России. Сейчас для этого самое подходящее время.
