«Мы, законодатели, не приемлем необоснованных обвинений в адрес России о якобы аннексии Крыма. Проведенный нами анализ решений, принятых в 1954 году о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР, говорит о незаконности этого волюнтаристского акта, который был принят с нарушением действовавшей конституции и законодательных процедур», — заявила Матвиенко.

«Мы сделали действительно довольно предметный анализ правовой истории Крыма, который показывает, что воссоединение Крыма с Россией было актом и законным, и справедливым», — поддержал свою коллегу спикер Госдумы Сергей Нарышкин, известный среди прочего тем, что полгода назад также обвинил Украину в «мирной аннексии» полуострова — но не в 1954-м, а уже в 1991 году.

Главы обеих палат российского парламента правы в том, что запутанная история административно-территориальных мытарств Крыма в советскую эпоху действительно является серьезным поводом для всестороннего юридического анализа. Там есть, что копать.

Попробуем разобраться, на каких аргументах может быть основана будущая «новация» Совета Федерации РФ.

Почему, в самом деле, Матвиенко считает, что Крым находился в составе УССР незаконно?

Казус 1954 года: телега впереди лошади

Тезис о нелегитимности передачи Крыма от России в состав Украины, случившейся 60 лет назад, является излюбленным доводом российской стороны в затянувшемся споре с украинскими визави по поводу статуса полуострова. Согласно этому доводу, смена республиканской принадлежности полуострова произошла с явным нарушением действовавших законодательств СССР и союзных республик.

Аргументация российских законоведов такова (просьба следить внимательно; мы точны, но и нам трудно).

Переход полуострова из одной союзной республики в другую произошел на основании закона «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», принятого 26 апреля 1954 года Верховным Советом СССР. Этим законом высший государственный орган власти Советского Союза утвердил одноименный указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года. Последний, в свою очередь, был принят на основании «совместного представления» Президиумов Верховных Советов РСФСР и УССР, к тому времени выпустивших каждый по постановлению: от 5 и 13 февраля 1954 года соответственно. В российском постановлении было решено передать Крым Украинской ССР; в украинском — содержалась сердечная благодарность и одобрение такого решения.

И здесь начинаются сложности.

В статье 18 Конституции СССР 1936 года было прописано, что «территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия». Однотипные статьи содержались и в республиканских конституциях (в российской это была статья 16: «Территория РСФСР не может быть изменяема без согласия РСФСР», в украинской — статья 15: «Територія Української Радянської Соціалістичної Республіки не може бути змінювана без згоди УРСР»).

Однако Президиумы Верховных Советов обеих республик не имели полномочий выдавать такое согласие: пределы их компетенции четко описывались в соответствующих статьях основных законов республик (ст. 33 Конституции РСФСР и ст. 30 конституции УССР). Строго говоря, оба февральских постановления уже на этом основании следует считать сомнительными с точки зрения законодательства.

Формально согласием на изменение своей территории со стороны России мог бы считаться закон «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного закона) РСФСР». Он был принят единогласно на очередной сессии Верховного Совета РСФСР 2 июня 1954 года, то есть уже постфактум, через полтора месяца после решения союзного парламента. Данным законом Россия переписывала свою Конституцию, изымая из нее упоминание о Крымской области.

Этот момент также является предметом юридических споров. Многие отечественные законоведы полагают, что налицо явное нарушение порядка действий: сначала решение было принято — и лишь затем на него было получено согласие. Впрочем, стоит признать, что нигде в конституциях не было прописано, что разрешение республик на изменение их границ необходимо брать исключительно загодя.

Тем не менее вопросы остаются.

Во-первых, в российском законе от 2 июня не содержалось четкой и однозначной формулировки, выражающей согласие на отказ от Крыма, например такой: «Передать Крымскую область в состав УССР и утвердить изменение границ между РСФСР и УССР».

А во-вторых и в главных, российские правоведы (см., например, книгу А. В. Федорова «Правовой статус Крыма. Правовой статус Севастополя». — М: МГУ, 1999) вообще считают, что соглашаться на изменение российских границ и передачу Крыма Украине не имел права не только президиум ВС РСФСР, но и сам Верховный Совет РСФСР. Юристы ссылаются на то, что полномочия ВС РСФСР строго очерчивались в статье 23 Конституции РСФСР 1937 года, и в их число никоим образом не входило принятие решения по вышеупомянутой статье 16, то есть о согласии или несогласии на изменение территории республики.

Получается, что «Конституция РСФСР не наделяла никакие органы государства правом решать этот вопрос», — пишет в своей работе Федоров. И делает вывод: «По всей видимости, существовал некий конституционный пробел». Теоретически решение могло бы быть принято на всероссийском референдуме, однако он, разумеется, в 1954 году не проводился.

И более того, если следовать букве закона, то Украина также обязана была дать свое согласие на изменение собственной территории (путем приращения Крымом). Можно предполагать, что летом или осенью 1954 года ВС УССР выпустил копию российского закона от 2 июня, который вносил изменения и дополнения в украинскую конституцию, вписывая в нее Крымскую область. Однако следов такого закона во Всемирной сети обнаружить не удалось; о нем молчат как официальные украинские юридические базы, так и интернет-форумы.

Казус 1991 года: беззаконие

Юридический казус 1954 года — не единственный аргумент российской стороны, доказывающей незаконность пребывания Крыма в составе Украины.

Отдельный массив наших доводов связан с событиями 1991 года, то есть с распадом Советского Союза. Российские правоведы убеждены: выход Украины из состава СССР также сопровождался прямым и явным нарушением советских законов, принятых в том числе относительно статуса Крыма.

Начать стоит с того, что 3 апреля 1990 года в Советском Союзе был утвержден закон «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». В нем расписывался строгий порядок действий, следуя которым, та или иная республика могла бы покинуть Союз.

Сначала должен был состояться республиканский референдум. Затем он рассматривался бы верховным советом республики, который, в свою очередь, должен был представить итоги референдума в Верховный Совет СССР. В случае соответствия референдума закону, ВС СССР был обязан внести вопрос на рассмотрение съезда народных депутатов СССР. И уже съезд устанавливал бы переходный период сроком до пяти лет, в течение которого должны были быть решены вопросы, возникающие в связи с выходом данной республики из СССР.

С очевидностью можно утверждать, что ни одна из республик, устроивших «парад суверенитетов» в 1990—1991 годах, не смогла соблюсти закон о выходе из состава Союза. В некотором роде юридически мы все еще живем в СССР. Во всяком случае, советские законы все еще могут рассматриваться как достаточное основание для современных юридических толкований — в частности, в ситуации с Крымом.

В отношении полуострова, кстати, закон содержал важную формулировку: «В союзной республике, имеющей в своем составе автономные республики, автономные области и автономные округа, референдум проводится отдельно по каждой автономии. За народами автономных республик и автономных образований сохраняется право на самостоятельное решение вопроса о пребывании в Союзе ССР или в выходящей союзной республике, а также на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе».

Как известно, автономный статус полуострова был принят на крымском референдуме 20 января 1991 года — на первом плебисците в истории СССР. В нем приняли участие 1 441 019 человек, или 81,37% от внесенных в списки граждан. За восстановление КрАССР, как субъекта СССР и участника Союзного договора, проголосовало 1 343 855 человек, или 93,26% от числа участников. Уже 12 февраля 1991 года Верховный совет УССР принял закон «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики». А 19 июня того же года соответствующая запись появилась и в конституции УССР.

Тем не менее отдельного референдума о выходе из СССР на территории вновь возникшей автономии, как того требовал закон, не проводилось. Вместо этого по всей Украине 1 декабря 1991 года был проведен один-единственный «республиканский референдум», который, впрочем, также не соответствовал прописанной в законе процедуре.

Как заметил на сей счет президент России Владимир Путин в разговоре с Мустафой Джемилевым в марте этого года, «самопровозглашение независимой Украины не совсем соответствовало советским нормам, предусматривающим процедуру выхода из состава СССР». Строго говоря, истинными сепаратистами во всей ситуации являются не крымские власти по отношению к Киеву, а сам Киев — по отношению к Москве.

Таким образом, не только вхождение Крыма в состав Украины в 1954 году, но и выход полуострова из состава СССР «вместе со всей Украиной» в 1991 году, с точки зрения советского законодательства, являются юридически ничтожными.

Крым — наш!

После распада СССР межгосударственные споры о статусе Крыма возобновились с новой силой. 21 мая 1992 года Верховный совет РФ принял постановление № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году».

В нем постановление президиума ВС РСФСР от 5 февраля 1954 года признавалось «не имевшим юридической силы с момента принятия», поскольку последнее сопровождалось «нарушением Конституции (Основного закона) РСФСР и законодательной процедуры». По всей вероятности, именно об этом постановлении и вспомнили сегодня в Совете Федерации.

А 15 марта 1996 года Госдума РФ приняла постановление №157-II «О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР», в котором было сказано, что «Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года <…> не имело и не имеет юридической силы в части, относящейся к прекращению существования Союза ССР».

И хотя оба документа так и не приняли силу федеральных законов, они являются красноречивыми примерами того, как оценивают события 1954 и 1991 годов народные избранники России.

Отдельно следует упомянуть о статусе Севастополя. С немалой долей уверенности можно утверждать, что ни один из последующих законодательных актов СССР, России или Украины так и не отменил короткого указа Президиума ВС РСФСР от 29 октября 1948 года «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр».

Согласно этому указу, Севастополь был зачислен в категорию городов республиканского подчинения (сегодня это соответствует «городу федерального значения») и, таким образом, юридически был выведен из состава Крымской области задолго до передачи ее в состав УССР.

Это означает, что ни решения 1954 года, ни пертурбации 1991 года формально к Севастополю не относились.

Вышеприведенные соображения говорят о том, что у российских законодателей имеется немало аргументов для денонсации как советских, так и «антисоветских» решений по статусу Крыма и укрепления юридической базы, доказывающей принадлежность полуострова Российской Федерации.

Впрочем, безупречный порядок воссоединения Крыма с Россией, продемонстрированный в марте этого года, с референдумом и решением законно избранного парламента полуострова, выглядит, на наш взгляд, еще более весомым доказательством того, что Крым все-таки — наш.